自然遗产保护立法：人大代表的法制呼声(图)
发表时间：2012年2月12日
新闻来源：峨眉山旅游网
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“能受邀参加本次常委会会议，我感到非常高兴。今天听到汪光焘主任说到"自然遗产保护法草案充分吸纳了代表议案提出的各项建议"，我更是深受鼓舞。”2011年12月28日，十一届全国人大常委会第二十四次会议第二次全体会议现场，列席会议的全国人大代表马元祝告诉本刊记者。
作为去年全国人代会期间领衔提出制定自然遗产保护法议案的代表之一，马元祝十分关注议案的办理和落实情况。事实上，近年来，全国人大代表关于尽快制定自然遗产保护法的呼声强烈。许多代表在人代会期间向大会提交的议案指出，伴随经济的高速发展，我国自然遗产正承受巨大的开发压力，保护工作面临许多困难，亟须通过立法进一步加强和完善自然遗产保护工作。
据全国人大环资委主任委员汪光焘在向十一届全国人大常委会第二十四次会议报告十一届全国人大四次会议主席团交付环资委审议的代表提出的议案审议结果的报告时介绍，制定自然遗产保护法已列入全国人大常委会2010年和2011年立法工作计划。全国人大环资委已完成了自然遗产保护法草案的起草工作，并已将草案报送全国人大常委会。代表议案提出的各项建议，已在草案中得到充分体现。
依法提交议案：为制定自然遗产保护法鼓与呼
“自然遗产保护工作的持续、健康发展亟须立法保障。”近年来，一些全国人大代表深入调研、密集关注，并不间断地在全国人代会上发出呼声。全国人大代表向全国人代会提出议案，是人大代表依法履职的重要方式。根据有关法律规定，人大代表提交议案可分为代表团提出和30人以上代表联名提出两种。2010年，全国人代会收到的关于制定自然保护区法的议案就是由海南省代表团提出的。
“当前，自然保护区保护与经济开发建设矛盾日益突出，同时还存在体制不顺、管理不规范、资金投入机制尚不健全等问题。与自然保护区建设不断加强和完善相比，自然保护区立法相对滞后，亟须进行自然保护区立法。”这是海南省代表团提出的关于制定自然保护区法的议案片段。翻看议案内容，记者看到其中还附有完整的法律草案建议稿，能直观感受到海南团提议案态度的认真严谨。
“海南省提出议案的根本目的是在建设国际旅游岛时保护好生态，在保护好生态的同时为保障群众合法权益提供法律保障，促进保护与发展的协调并进。”记者了解到，海南代表团的立法议案充分表达了海南人民希望通过立法来保护自然资源，特别是最珍贵的自然遗产资源的呼声，反映了实践的迫切需要。
作为热带自然资源丰富的海南省，一直将生态保护，特别是珍贵自然遗产资源保护作为重点。截至2009年年底，海南省已建立9处国家级自然保护区，包括五指山、三亚珊瑚礁、吊罗山、铜鼓岭等。但海南省珍贵自然遗产资源分布的区域，往往都是老少边穷地区，群众具有发展经济和改善生活的强烈愿望，在区域保护时需要通过国家法律规范珍贵自然遗产资源的利用和保护。
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据了解，制定自然保护区法已列入第十一届全国人大常委会立法规划。环资委2009年结合代表议案、“十一五”规划、国务院批准的《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》，建议将法律名称调整为自然遗产保护法。之后，制定自然遗产保护法被列入全国人大常委会2010年和2011年立法工作计划。
在海南省代表团提出议案之后，全国人大代表马元祝和张庆伟在2011年全国人代会上领衔提交了制定自然遗产保护法的议案，继续为立法保障我国自然遗产鼓与呼。
“议案的提出有一个调研和信息储备的过程。”马元祝是2008年当选的十一届全国人大代表，在当代表的第四年提出制定自然遗产保护法的议案。马元祝向记者表示，全国人大代表酝酿出一个高质量的议案很不容易，需要大量调研、深入思考和高度责任心。同时，还需要深入学习法律，使议案符合宪法要求。“有时，议案需要多次提出才能推进相关立法的完善，这就需要人大代表具有持之以恒的责任心。”
四年的认真履职，让马元祝对人大代表的作用发挥有了自己的思考。马元祝说，代表提议案第一要有针对性，并为之锲而不舍；第二，要有可行性，要看到问题更要指出解决问题的可行性方法；第三，一定要扎实，要带来最鲜活的东西。“因为你要真正代表老百姓，这不仅仅是自己一个人通过大量阅读和思考可以完成的，还需要你真正去走访、调研，去了解现实生活。”
议案得到回应和落实：提高全社会对自然遗产的关注
正是在调研中，马元祝发现，自然遗产保护地的建设和管理缺乏规范和稳定的资金来源。“资金渠道的不稳定和多头掌控也导致存在分配不均衡和使用不合理等现象。”马元祝说，尽管国家财政部门曾设立了1000万元的自然保护区专项补助资金，但管理和资源保护资金杯水车薪，无法保障。
马元祝在调研中了解到，很多地处老少边穷地区的自然保护区和风景名胜区长期得不到财政拨款，缺少资金支持渠道，致使管理和保护资金严重匮乏，极大影响了自然遗产资源正常的保护、规划和管理。
“除了保护经费投入不足，当地居民权益保障欠缺是目前中国自然遗产保护中普遍存在的另一大问题。”通过调研，马元祝认为四川峨眉山的解决之道可以借鉴，峨眉山是世界自然与文化双遗产地，同时峨眉山154平方公里的核心景区内有1个乡、16个村、1.6万多名农民，是全国风景名胜区中农民最多的景区。“如何让村民积极参与遗产保护管理，分享遗产保护带来的利益？峨眉山采取了确保农村致富、以旅游反哺农业、景乡一体化等多项举措来保证当地居民权益。”
“需要立法对居民权益保障问题作出规定，予以明确。”马元祝说，我国至今没有一部完整的遗产保护法律，应加快自然遗产保护的立法进程。
马元祝的关注并非个案。近年来，许多代表都指出，我国在文化和自然遗产保护方面，自然遗产保护立法仍是空白，但商业和旅游业的过度开发正在加速我国自然遗产资源的损耗，保护形势日趋紧迫。建议立法明确有关人民政府保护自然遗产的责任，明确自然遗产保护规划的法律地位和作用，规范世界自然遗产的申报。
全国人大环资委议案审议结果的报告中表示，草案充分吸纳了代表意见，并将根据代表议案继续开展自然遗产保护法重点问题的论证工作。对于这一议案处理意见，多位代表向记者表达了这样的共识：这是全国人大环资委对代表议案的积极回应，议案落实和向前推进的每一步背后都有全国人大环资委大量的调研与付出。
代表们强调，提出制定自然遗产保护法议案的目标是反映社会和百姓的迫切需求，提高全社会对自然遗产的关注，推动保护工作的开展。“现在能够把保护自然遗产的重要性摆在国家的最高层面进行宣传，提高全社会保护自然遗产的法律意识，这已是提出议案的最大收获，相信我们的持续建言一定能变为现实。”
环资委开展立法调研高度重视发挥代表作用
2011年11月23日，全国人大环资委自然遗产保护法咨询专家组召开第五次会议，专题研究自然遗产保护法草案对实际问题的解决。
其实，这只是环资委积极回应民声、做好代表议案办理工作的一个缩影。全国人大环资委高度重视发挥代表作用，始终把办理代表议案作为一项重要工作，并将议案办理与立法工作相结合，积极支持和保障代表依法履职。
2010年3月，环资委曾专门邀请海南代表团派代表参加自然遗产保护法草案征求意见会议，听取意见和建议，向代表们介绍议案办理结合草案起草的思路。同时，在起草中认真吸收了海南代表团议案中提出的意见。
2010年11月初，环资委又赴海南省专门调研，向海南代表团通报了议案办理的初步意见，并报告了结合自然遗产保护立法办理代表团议案的情况。海南团对环资委办理代表议案的工作给予充分肯定。
海南省代表团负责人、海南省人大常委会副主任吴昌元在对议案办理的反馈意见中表示，“环资委到海南通报议案审议的初步意见，充分体现了全国人大及其专门委员会对人大代表议案办理工作的高度重视和对人大代表依法履行职责的大力支持。”“赞同全国人大环资委结合自然遗产保护立法办理议案，感谢全国人大环资委在起草自然遗产保护法草案的过程中，充分采纳海南省代表团议案的建议。”
据记者了解，2011年，环资委根据全国人大常委会领导的批示和有关方面提出的意见和代表议案，继续就要解决的重点问题进行调研和专题论证，反复听取有关专家、院士的意见，形成了一系列专题论证报告。2011年4月，环资委组成自然遗产保护立法调研组赴广东、福建两省进行调研，并形成调研报告。
全国人大环资委在议案审议结果的报告中提出，将根据代表议案，继续开展自然遗产保护法重点问题的论证工作。目前，法律草案及相关论证材料已准备完毕，有关方面对符合我国国情的自然遗产的定义、立法保护国家自然遗产的必要性和紧迫性已经基本有了共识，建议将审议自然遗产保护法列入全国人大常委会会议议程。（记者 王萍）
作者：王萍来源《中国人大》杂志)
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